Publié le : 05/05/2021

Les PAPI

par Administrateur

Lancés en 2002, les Programmes d’Actions de Prévention des Inondations (PAPI) visent à promouvoir une gestion intégrée des risques d’inondation afin d’en réduire les conséquences dommageables sur les territoires, les habitations, les biens et les activités. Outil de contractualisation entre l’État et les collectivités territoriales, le dispositif PAPI permet le financement et la mise en œuvre d’une politique globale de gestion du risque d’inondation, menée à l’échelle d’un bassin de risque. Initié en 2002, le dispositif a depuis évolué à plusieurs reprises, notamment en 2011, 2018 et 2021.

 

2002-2009 : Les PAPI "1ère génération"

 

A la suite des crues survenues entre 1999 et 2002 dans l’Aude, en Bretagne, dans la Somme et dans le sud-est de la France, le Ministère de l’écologie et du développement durable a engagé entre 2002 et 2003 une nouvelle étape dans la politique de prévention des inondations grâce à la mise en œuvre des Programmes d'Actions de Prévention des Inondations (PAPI).

 

Ces programmes visaient à traiter le risque inondation de manière globale, à travers des actions combinant gestion de l’aléa (réhabilitation des zones d’expansion des crues, ralentissement dynamique, ouvrages de protection…), et réduction de la vulnérabilité des territoires (prise en compte du risque dans l’aménagement, adaptation des biens et des activités au risque, amélioration de la prévision et de la gestion des crises, développement de la culture du risque au sein de la population…).

 

La mise en œuvre de ces programmes reposait sur une gouvernance partenariale rassemblant acteurs locaux et services de l’Etat, réunis autour d’une vision partagée à la fois du risque inondation sur le territoire et des mesures à prendre localement pour en réduire les conséquences négatives.

 

L’animation de cette dynamique territoriale était portée par une collectivité locale ou un groupement (département, communauté d’agglomération, syndicat mixte…) qui constituait la structure pilote du PAPI. Celle-ci contractualisait avec l’Etat et les acteurs locaux dans le cadre d’une convention pluriannuelle qui fixait les modalités de mise en œuvre du PAPI.

 

Entre 2003 et 2009, plus de 50 PAPI ont ainsi été mis en œuvre sur l’ensemble du territoire français et près d’un milliard d’euros a été mobilisé par les pouvoirs publics pour financer la première génération de ces programmes.
 

A l’occasion du séminaire national organisé en 2009 pour présenter le bilan de ces premiers PAPI, le CEPRI, en partenariat avec les associations nationales d’élus (AMF, ADF, ARF) a présenté des voies d’amélioration possibles sur la base d’entretien avec des structures porteuses.

Lien vers le bilan des PAPI vision des acteurs de terrain

 

Cette démarche vient compléter un premier document synthétique que le CEPRI avait réalisé en 2008 ainsi que le rapport réalisé par le Conseil Général de l’Environnement et du Développement Durable de mars 2009.

Lien vers «les PAPI 6 ans après leur démarrage»

Lien vers CGDD 1ers enseignements tirés de la mise en œuvre des PAPI

 

 

2011-2017 : Les PAPI "2e génération"

 

Suite à la tempête Xynthia et aux inondations du Var de 2010, la Secrétaire d’Etat Nathalie Kosciusko-Morizet a officiellement présenté le 17 février 2011 le cahier des charges du nouveau dispositif PAPI ainsi qu’un dispositif complémentaire le Plan Submersion Rapide (PSR).

Lien vers le cahier des charges PAPI 2

Lien vers le plan submersions rapides

 

La circulaire du 12 mai 2011 relative à la labellisation et au suivi des projets « PAPI 2011 » et opérations de restauration des endiguements « PSR » ainsi que les documents annexes sur l’analyse coût bénéfice (ACB) apportent des informations complémentaires à destination des porteurs de projet et des services de l’Etat.

Lien vers la circulaire du 12 mai 2011 relative à la labellisation et au suivi des projets PAPI/PSR

Lien vers les annexes techniques de l'ACB

 

Les PAPI 2e génération constituent un dispositif de transition préparant la mise en œuvre de la Directive inondation et à ce titre, ils portent sur l’ensemble des types d’inondation (débordement de cours d’eau, ruissellement, remontées de nappes, submersions marines…).

 

Ils distinguent désormais une démarche à l’état d’intention constituée d’un programme d’études permettant d’établir un diagnostic du territoire préalable à la démarche complète. Pour être labellisés, les projets doivent s’appuyer sur un diagnostic précis du risque sur le territoire, une stratégie locale explicite, et un programme d’actions équilibré alliant actions sur l’aléa et réduction de la vulnérabilité, développement de la culture du risque et préparation à la gestion de crise. La démarche doit être intégrée aux autres politiques publiques mises en œuvre localement, comme celles liées à la préservation de l’environnement et à l’aménagement du territoire.

 

Les projets de travaux d’un montant supérieurs à 2 millions d’euros ou représentant plus de 25% du montant total du PAPI doivent faire l’objet d’une analyse coûts-bénéfices (ACB).

 

Enfin, la démarche est conduite dans le cadre d’un partenariat étroit entre acteurs locaux et services de l’Etat autour d’une gouvernance renforcée.

 

La sélection des dossiers s’effectue désormais au fur et à mesure, à travers un processus de labellisation national, ou au niveau des grands bassins hydrographiques pour les PAPI d’un montant inférieur à 3 millions d’euros. Ce label permet des financements de l’Etat issus principalement du Fonds Barnier.

Note technique du 11 février 2019 relative au FPRNM

 

Les premiers dossiers ont été examinés le 12 juillet 2011 par la Commission Mixte Inondation (CMI), instance en charge de formuler des avis sur la labellisation PAPI au niveau national, composée notamment de représentants du Conseil d'orientation pour la prévention des risques naturels majeurs (COPRNM) et du Comité National de l’Eau (CNE).

 

 

2018-2020 : Le cahier des charges PAPI 3

 

Sur la base des enseignements issus de l’expérience acquise par la CMI depuis 2011 et des recommandations du rapport du CGEDD un groupe de travail national rassemblant les membres de la CMI a élaboré un nouveau cahier des charges PAPI 3e génération. Ce cahier des charges a été soumis à la consultation du public et a été approuvé le 9 mars 2017.

 

Cette nouvelle version marque la fin du label PSR des projets d’endiguement compte tenu de l’entrée en vigueur de la compétence GEMAPI (Gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations). D’après le bilan du Plan Submersion Rapide (2011-2016) engagé post-Xynthia et les crues du Var, 85% des actions étaient terminées en 2017. 600km de projets d’endiguements dit « PSR » ont été labellisés sur cette période pour un montant de 1 680M€ dont 500M€ de crédits de l’Etat.

 

Le recensement et l’analyse des ouvrages existants devait permettre la structuration de la compétence GEMAPI par le bloc communal tracé comme gestionnaire par défaut des systèmes d’endiguement ainsi que la coordination entre les différentes autorités « gemapiennes ». Les opérations d’endiguements dont le montant est inférieur à 2M€ font l’objet d’une instruction spécifique simplifiée.

 

La démarche d’intention est formalisée en PAPI d’intention afin d’inciter les porteurs à bien approfondir le diagnostic du territoire préfigurant le programme d’actions qui sera porté en PAPI complet. A ce titre, la connaissance de la dynamique hydro-sédimentaire et de l’évolution du trait de côte de la cellule hydro-sédimentaire des territoires littoraux est mentionnée au même titre que la connaissance hydrologique des bassins versants.

 

Une Analyse MultiCritères (AMC) doit obligatoirement être réalisée quand le coût total d’un groupe d'opérations structurelles cohérentes d'un point de vue hydraulique est supérieur à 5 M € hors taxes. Entre 2 M € et 5 M € HT, seule l’ACB est obligatoire. Pour les montants inférieurs à 2 M € HT, une justification économique des travaux sera prévue, en évaluant le montant des investissements par habitant protégé, ainsi que le montant des investissements rapporté aux montants des dommages estimables et/ou constatés par le passé.

 

En 2019, le CEPRI a participé à un audit d’évaluation de l’efficacité de la mise en œuvre des PAPI, réalisé par plusieurs inspections générales à la demande des Ministères de la transition écologique et de la cohésion des territoires.

 

Lien vers le cahier des charges PAPI 3

Cahier des charges « PAPI 3 » - Guide méthodologique De l’intention à la labellisation : Constituer mon dossier PAPI

 

 

2021 : Le cahier de charges « PAPI 3 2021 »

 

Annoncé lors du Conseil de défense écologique du 12 février 2020, « le renforcement des PAPI » passe finalement par un nouveau cahier des charges. Si les principaux objectifs du dispositif restent inchangés, à savoir une gestion intégrée et équilibrée des inondations, les principales modifications apportées visent à accélérer la résilience des territoires en simplifiant certaines étapes du processus de labellisation.

 

Dans un souci de proximité, un référent Etat est désigné par le préfet pilote afin de veiller à porter une parole unifiée de l’Etat et la labellisation des PAPI d’un montant inférieur à 20M€ est décentralisée dans les instances de bassin (environ 70% des PAPI actuels).

 

Le soutien financier à l’animation des porteurs de PAPI augmente en revalorisant le plafond d’aide. Certains co-financements possibles sont indiqués afin que les collectivités se saisissent de toutes les opportunités de co-financements disponibles.

 

Afin de clarifier l’importance de l’état de lieux du territoire et le rôle de chaque acteur, le PAPI d’intention devient un « programme d’étude préalable au PAPI » élaboré suite à une phase de pré-cadrage conduite dès la déclaration d’intention du porteur de projet.

 

Fin 2020, le Ministère de la Transition Ecologique dénombre près de 200 PAPI labellisés depuis 2011 pour un montant total de 2,34 milliards €.

 

Lien vers le cahier des charges en vigueur : « PAPI 3 2021

 

Le réseau des porteurs de PAPI - SLGRI

 

A la suite d’une enquête menée en 2007 et 2008 par le CEPRI auprès des chargés de mission PAPI des collectivités, et au regard des besoins exprimés par une partie d’entre eux, le CEPRI a créé en 2009 un réseau national d’échanges d’expérience (lien vers page réseau) à destination des structures porteuses de PAPI, étendu en 2015 aux porteurs de Stratégies Locales de Gestion du Risque d’Inondation (SLGRI) et aux services de l’Etat concernés.

 

Le réseau PAPI/SLGRI constitue un espace de discussion et de partage d’informations, de documents et de bonnes pratiques en matière de gestion des inondations.

 

L’objectif est de proposer des ressources et un appui méthodologique aux participants pour l’élaboration et la mise en oeuvre des PAPI et des SLGRI.

 

Pour ce faire, les membres du réseau PAPI/SLGRI ont la possibilité d’échanger avec l’équipe du CEPRI par téléphone ou par courrier électronique sur les difficultés qu’ils peuvent rencontrer et les questions qu’ils se posent, ou pour être mis en relation avec d’autres structures confrontées aux mêmes problématiques.

 

Le CEPRI organise également des journées d’échanges auxquelles participe la Direction Générale de la Prévention des Risques (DGPR) du Ministère de la Transition Ecologique.

 

Ces rencontres portent sur les différents thèmes en lien avec la gestion des inondations (élaboration d’un PAPI, AMC/ACB, GEMAPI, sensibilisation, gestion de crise, aménagement du territoire, réduction de la vulnérabilité, etc.).

 

Elles permettent aux membres du réseau d’échanger avec d’autres représentants de collectivités territoriales, avec les services de l’Etat ainsi qu’avec l’équipe du CEPRI sur les actions que chacun mène sur son territoire, les difficultés rencontrées et les facteurs de réussite.

 

Enfin, le CEPRI a ouvert à la fin de l’année 2020 une plateforme de partage de documents relatifs aux PAPI et SLGRI accessible sur inscription. Celle-ci comprend un accès grand public (dossiers de PAPI, SLGRI, références bibliographiques…) et un accès réservé aux adhérents du réseau PAPI-SLGRI (CCTP, études et actions menées dans le cadre des PAPI, synthèses et présentations des journées d’échanges du réseau…).

 

Pour en savoir plus sur le réseau des porteurs de PAPI-SLGRI du CEPRI

Pour adhérer au réseau PAPI-SLGRI

Revenir