Loi MAPTAM

Il revient à chaque riverain de se protéger contre les inondations, sans pour autant reporter sur autrui toute aggravation de la situation. La loi du 16 septembre 1807 relative au dessèchement des marais qui a établi ce principe est toujours d’actualité, et ni l’Etat, ni aucune collectivité territoriale, n’a l’obligation de protéger les riverains qui viendraient à s’exposer aux inondations. La compétence GEMAPI ne remet pas en cause ce principe.

Pour autant, l’Etat sur son domaine et les collectivités sur leur territoire, ont pu choisir d’installer des protections au droit même des biens exposés, sous forme de digues ou murettes, ou alors plus en amont, sous forme de barrages et retenues stockant de l’eau. Ces acteurs deviennent alors responsables de l’entretien et du bon fonctionnement de ces ouvrages. Plusieurs lois et leurs textes d’application sont venus préciser ces responsabilités.

Tout d’abord, la loi n°2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l’eau et les milieux aquatiques et le décret n°2007-1735 du 11/12/2007. Ces textes constituaient une réponse à une situation très grave et insatisfaisante : la moitié du linéaire français de digue n’était ni surveillé ni maintenu dans un état d’entretien correct, que son propriétaire soit inexistant ou ne soit pas en mesure d’assurer ses responsabilités.

Puis la loi de Modernisation de l’Action Publique Territoriale et d’Affirmation des Métropoles (loi MAPTAM) du 27 janvier 2014 créant la compétence GEMAPI, qui a attribué d’office la gestion des digues publiques aux EPCI-FP, et aux syndicats mixtes (par délégation ou transfert). Plusieurs lois et décrets successifs sont venus préciser le cadre d’application de cette nouvelle compétence, qui avait également pour objectif de définir un gestionnaire pour les nombreux ouvrages non entretenus et très dégradés.

De qui relève la protection contre les inondations ?

Les riverains des cours d’eau ne peuvent pas exiger que l’Etat aménage les cours d’eau pour les protéger contre les inondations. C’est à eux, propriétaires riverains (publics comme privés), que revient la responsabilité de la protection contre les inondations et la réalisation de digues de protection (article 33 de la loi du 16 septembre 1807).

Cette loi a toutefois fait l’objet d’un certain nombre d’exceptions, notamment sur la Loire, le Rhin et le Rhône, où l’Etat a pris sous sa responsabilité la réalisation d’ouvrages de protection.

  • Depuis le 01/01/2018, les EPCI-FP sont compétents au titre de la GEMAPI pour entretenir les digues publiques situées sur leur territoire.

La loi MAPTAM a prévu la mise à disposition gratuite des ouvrages appartenant à une personne morale de droit public aux EPCI-FP, par voie de convention. Les ouvrages gérés aujourd’hui par l’Etat représentent un cas particulier. La loi prévoit la mise à disposition des EPCI-FP par voie de convention, mais c’est bien l’Etat qui continuera d’assurer la gestion de ses ouvrages jusqu’au 28/01/2024 (pour le compte de l’EPCI-FP).

La loi prévoit également la mise à disposition de tout ouvrage public qui serait de nature à contribuer à la prévention des inondations et submersions, mais qui n’a pas exclusivement cette vocation (infrastructures diverses, remblais routiers…).

Si les EPCI-FP se sont vus attribuer d’office la compétence GEMAPI, ils peuvent confier la gestion et la surveillance des ouvrages à des syndicats mixtes par délégation ou transfert.

A noter que la compétence GEMAPI ne remet pas en cause la propriété des ouvrages. Elle ne vise que la mise à disposition des ouvrages publics aux EPCI-FP. Si ces derniers souhaitent se comporter comme des propriétaires, ils devront acquérir ces ouvrages.

La compétence ne remet pas non plus en cause le principe de la loi de 1807 rappelé plus haut. Cela signifie qu’un EPCI-FP ou un syndicat mixte compétent n’a pas d’obligation de protéger ses habitants en construisant un système d’endiguement ou un aménagement hydraulique. Par contre, il a l’obligation d’entretenir les ouvrages publics qui lui ont été mis à disposition depuis le 01/01/2018.

  • Concernant les ouvrages privés, la responsabilité de leur bon entretien relève de leur propriétaire (articles 1242 et suivants du Code civil)

Les propriétaires privés des ouvrages sont responsables de leur sécurité, au titre de leur responsabilité civile (particuliers, entreprises …). Il n’existe pas d’obligation à la charge de l’EPCI-FP ou du syndicat mixte compétent en matière de GEMAPI d’entretenir des digues privées.

L’autorité compétente peut cependant décider d’inclure un ou plusieurs ouvrages privés dans un système d’endiguement si elle le juge nécessaire pour assurer la protection de tout ou partie de son territoire. Elle devra dans ce cas veiller à sécuriser son intervention sur les propriétés privées concernées (DIG, conventions, servitudes …).

Par ailleurs, les communes ont une obligation de prévention des ruptures de digues, au titre de leurs pouvoirs de police exercés par le maire (article L.2212-2-5° du Code général des collectivités territoriales). Ces prérogatives n’ont pas été modifiées par l’entrée en vigueur de la compétence GEMAPI. Elles imposent au maire et au préfet de prendre des mesures, lorsqu’ils sont informés d’un risque de défaillance des ouvrages menaçant la sécurité publique des habitants.

La gestion des ouvrages de protection

Les ouvrages hydrauliques (systèmes d’endiguement, barrages, aménagement hydrauliques) qui protègent à minima 30 personnes, sont soumis à autorisation. Les autres installations, ouvrages, travaux et aménagements ayant un impact sur l’écoulement de l’eau (IOTA), relèvent de la nomenclature issue de la Loi sur l’eau et peuvent être soumis à autorisation ou déclaration selon la rubrique à laquelle ils appartiennent.

La  notion de système d’endiguement a été introduite par le décret n°2015-526 du 12 mai 2015. Elle signifie que la protection d’un territoire peut être assurée par des digues ainsi que d’autres types ouvrages tels que des vannes, stations de pompage, etc. (article R.526-13 du Code de l’environnement).

Pour présenter une sécurité satisfaisante, un système d’endiguement  doit être régulièrement entretenu et surveillé (en période normale comme en période de crue) quelles que soient ses caractéristiques.

Depuis 2007 les digues répondaient à des classes spécifiques en fonction de leur dangerosité : hauteur supérieure ou égale à 1m, présence de moins de 10 habitants ou au contraire présence de populations bien supérieures à ce chiffre (plus de 50 000 habitants). La compétence GEMAPI a modifié ces classes. Depuis le décret n°2015-526 du 12 mai 2015, les systèmes d’endiguement peuvent être de classe A, B ou C en fonction de la population présente en zone protégée (de 30 à 3 000 personnes ; de 3 000 à 30 000 personnes ; au-delà de 30 000 personnes).

De ces classes découlent des obligations à remplir pour le gestionnaire d’une digue : Décret n°2019-895 du 28 août 2019, Arrêté ministériel du 22 juillet 2019 modifiant l’arrêté du 7 avril 2017 (plan études de danger –systèmes d’endiguement). C’est le cas notamment de l’étude de dangers, qui doit être réalisée pour tous les systèmes d’endiguement rentrant dans l’exercice de la compétence GEMAPI et soumis à une autorisation.

D’autres formalités sont demandées au gestionnaire afin d’assurer la sécurité de sa digue : la constitution d’un dossier assurant la « mémoire » de l’ouvrage (description de l’organisation mise en place pour assurer l’entretien, la surveillance en période normale et en période de crue, les différents rapports de visites techniques approfondies, etc.).

Un territoire peut également être protégé par un aménagement hydraulique. Il limite le débit en aval, stocke provisoirement des écoulements provenant d’un bassin, sous-bassin ou groupement de sous-bassins hydrographiques. Il peut également assurer le ressuyage de venues d’eau en provenance de la mer. Un ouvrage est considéré comme aménagement hydraulique  «  si un des ouvrages relève des critères de classement prévus par l’article R. 214-112 [barrages] ou si le volume global maximal pouvant être stocké est supérieur ou égal à 50 000 mètres cubes » (Article R562-18 CE).

Les barrages sont également des ouvrages de protection, qui relèvent d’une rubrique spécifique de la nomenclature loi sur l’eau, qui diffère de celle des systèmes d’endiguement et aménagements hydrauliques (Article R214-112).

Aménagements hydrauliques et barrages ne sont pas soumis au même « régime » que les systèmes d’endiguement : ils ne sont pas été mis à disposition des autorités compétentes en matière de GEMAPI de façon automatique comme les digues publiques.

Le maire en tant que représentant de la commune sur laquelle se trouve une digue doit également se montrer vigilant, car il a une obligation au titre de ses pouvoirs de police d’assurer la sécurité de l’ouvrage et de « prévenir, par des précautions convenables, et de faire cesser, par la distribution des secours nécessaires, […] les ruptures de digues » (article L.2212-2-5° du CGCT).

Les services de l’Etat, notamment le service chargé du contrôle de la sécurité des ouvrages hydrauliques, jouent également un rôle dans la délivrance de l’autorisation de l’ouvrage, le maintien de la sécurité des ouvrages au titre de leurs pouvoirs de contrôle et de police de l’eau, en identifiant les digues menaçant la sécurité publique et en imposant à leurs propriétaires ou gestionnaires des prescriptions particulières lorsque cela est nécessaire.

Dispositions spécifiques liées au ralentissement dynamique : La loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, instaure la possibilité créer des zones de servitude d’utilité publique, afin d’y aménager des ouvrages de ralentissement dynamique ou de restaurer des zones de «mobilité du cours d’eau ». Ces servitudes peuvent être instituées à la demande de l’Etat ou des collectivités territoriales. Le ralentissement dynamique consiste à stocker temporairement une partie des volumes de crues dans des ouvrages spécifiques ou à utiliser les capacités d’amortissement du lit majeur. Article L 211-12 du Code de l’Environnement et Décret n°2005- 116 du 7 février 2005.

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